De belangrijkste principes met betrekking tot onteigeningen

Door Reiner Tijs

I   WANNEER GEBEURT EEN ONTEIGENING DOORGAANS? WAT IS DAT PRECIES?

Als de overheid een nieuwe weg of fietspad wil aanleggen, een stadskanker wil aanpakken of een tram- of spoorlijn wil doortrekken, dan moet zij doorgaans eerst de gronden hiervoor nog verwerven. Als dit niet minnelijk lukt, dan kan dit (onder bepaalde voorwaarden) gebeuren via onteigening. Dit is de gedwongen en definitieve overdracht van het eigendomsrecht op initiatief van de overheid.

Het gaat om een ‘gedwongen’ overdracht van eigendom. Daarmee wordt het onderscheid gemaakt met een vrijwillige overdracht op basis van wilsovereenstemming zoals bij een gewone koop-verkoop.

Deze overdracht is ook ‘definitief’. Daarmee wordt het onderscheid gemaakt met tijdelijke vormen van overdracht zoals in het geval van een opeising. Denk daarbij aan de militaire opeising waarbij in oorlogstijd bepaalde goederen, zij het tijdelijk, kunnen aangeslagen worden. De wetten die de militaire opeising regelen zijn overigens aan een update toe nu door de recente oorlogsdreiging een toepassing hiervan niet ondenkbaar meer is.

Bij onteigening is er sprake van een werkelijke ‘overdracht’ van de eigendom van het ene (private) vermogen naar het andere vermogen (van de overheid). Daarmee onderscheidt de onteigening zich van loutere gebruiksbeperkingen waarbij de eigendom niet wordt overgedragen, maar waarbij de eigendom wel bezwaard wordt met erfdienstbaarheden van openbaar nut. Zo worden bijvoorbeeld vanuit het omgevingsrecht tal van maatregelen opgelegd die het bouwen, ontwikkelen en beheren van gronden beperken, doch zonder dat daarbij de eigendom wordt overgedragen.

Soms gaan die juridische gebruiksbeperkingen zo ver dat voor de eigenaar elk normaal economisch nut verdwijnt. In die gevallen wordt gesproken over ‘quasi-onteigening’. In nog andere gevallen wordt elk nut voor de eigenaar praktisch ontnomen doordat de betrokken eigendom feitelijk wordt aangetast bijvoorbeeld wanneer de overheid jarenlang de betrokken gronden zelf bezet, zonder dat er enige eigendomsoverdracht heeft plaatsgevonden. In dat geval wordt gesproken over de-facto onteigening.

Onteigening gebeurt steeds op ‘initiatief van de overheid’. Het is de overheid die onteigent. Private actoren kunnen zelf niet tot onteigening overgaan. Dit neemt niet weg dat private actoren soms de uiteindelijke begunstigde kunnen zijn van een onteigening, bijvoorbeeld wanneer op initiatief van de overheid gronden worden onteigend om economische expansie mogelijk te maken. De onteigening gebeurt dan niet op initiatief van de industrieel die zich wil vestigen, maar wel op initiatief van de overheid. Die onteigent de gronden in het algemeen nut dat ermee gebaat is dat de industrie zich op een bepaalde locatie (verder) kan ontwikkelen.

II   WAT ZIJN JE RECHTEN ALS BURGER?

Welke rechten heb je als burger wanneer je met een onteigening geconfronteerd wordt? De burger is beschermd doordat aan het eigendomsrecht een belangrijke juridische waarde wordt toegekend. Het eigendomsrecht wordt immers beschermd in onze grondwet (art. 16 Gw.) en in internationale verdragen (vb. art. 1 van het eerste aanvullend protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens).

De grondwet bevat een belangrijk principe: ‘Niemand mag van zijn eigendom worden beroofd’. Daarop maakt de grondwet een uitzondering die onderworpen is aan een aantal (cumulatief te vervullen) voorwaarden: zo kan een ‘eigendomsberoving’, waaronder ook de onteigening begrepen wordt, slechts toegestaan worden (1) ten algemene nutte, (2) in de gevallen bij de wet bepaald, (3) op de wijze bij de wet bepaald en (4) mits betaling van een billijke en voorafgaandelijke vergoeding. Impliciet wordt uit de grondwet nog een vijfde voorwaarde afgeleid, nl. (5) dat onteigening slechts mogelijk is indien daartoe noodzaak bestaat.

Onteigenen is slechts mogelijk ten ‘algemene nutte’. Men kan in principe niet onteigenen ‘ten private nutte’. Zo kan de overheid geen gronden onteigenen enkel en alleen om bijvoorbeeld een toegangsweg voor een concurrerend naastgelegen bedrijf te voorzien. Wat wel of niet onder algemeen nut valt is grotendeels een feitenkwestie die in geval van betwisting door de rechter beoordeeld zal moeten worden.

Onteigenen is slechts mogelijk ‘in de gevallen die bij de wet voorzien zijn’. Het feit dat de (door ons verkozen) wetgever die gevallen wettelijk moet bepalen houdt een sterke waarborg in tegen ongebreideld optreden van de administratieve overheid. Evenwel heeft het Vlaams onteigeningsdecreet die gevallen wel (te) ruim omschreven voor een aantal overheden. Zo kunnen bijvoorbeeld provincies en gemeenten onteigenen voor alles wat van provinciaal resp. gemeentelijk belang is.

Onteigenen is enkel mogelijk volgens de ‘procedure bij de wet bepaald’. Deze procedurewetten vormen een sterke waarborg zodat de rechten van de betrokken eigenaar gerespecteerd worden. Oorspronkelijk werd gewerkt met drie oude (federale) wetten: de wetten van 1835 (gewone onteigeningsprocedure), de wet van 1926 (dringende onteigening) en 1962 (hoogdringende onteigening). Het Vlaams gewest is evenwel ondertussen bevoegd geworden om zelf de (administratieve én gerechtelijke) procedure te regelen en heeft dat ook gedaan in het onteigeningsdecreet van 2017. Federale overheden en de instellingen die hiervan afhangen onteigenen nog volgens de oude federale wetten (vb. onteigening door de NMBS om een spoorlijn door te trekken). Vlaamse overheden en de daarvan afhangende instellingen onteigenen volgens het recentere Vlaams onteigeningsdecreet (vb. de NV Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel die wil onteigenen voor de aanleg van een wegdeel).

In het onteigeningsdecreet worden een aantal belangrijke waarborgen voorzien voor de betrokken eigenaars. Zo is voorzien in verplichte onderhandelingen, in de verplichting tot het organiseren van een openbaar onderzoek en in de mogelijkheid om een verzoek tot zelfrealisatie in te dienen.

De verplichte onderhandelingen en het verzoek tot zelfrealisatie houden verband met de hoger aangegeven vijfde vereiste, nl. dat de onteigening ‘noodzakelijk’ dient te zijn. Onteigening is met andere woorden slechts een ultiem middel voor de overheid dat slechts kan ingezet worden wanneer het niet anders kan. Wanneer zij kan verwerven op grond van een normale koop-verkoop is er bijvoorbeeld geen sprake van onteigeningsnoodzaak. Om te weten of een normale koop-verkoop mogelijk is, dienen er wel ernstige onderhandelingen te gebeuren. Deze verplichting is ingeschreven in het Vlaams onteigeningsdecreet.

Onteigening is evenmin noodzakelijk wanneer de eigenaar zelf het onteigeningsdoel (de reden waarom onteigend wordt) zelf kan realiseren. Om die reden is in het Vlaams onteigeningsdecreet ook ingeschreven dat de eigenaar een verzoek tot zelfrealisatie kan formuleren. Daarbij dient hij aan te tonen dat hij het onteigeningsdoel zelf kàn en wil realiseren. In dat geval kan hierover met de overheid een zelfrealisatieovereenkomst gesloten worden.

Tot slot heeft de burger bij onteigening ook recht op een billijke en voorafgaandelijke schadeloosstelling. Die moet de burger in staat stellen om zich een gelijkwaardig goed aan te schaffen. Ook in gevallen van quasi-onteigening en de facto onteigening zal een vergoeding noodzakelijk zijn. Merk evenwel op dat de grondwettelijke waarborg op een vergoeding bij onteigening niet kan doorgetrokken worden voor (beperktere) loutere gebruiksbeperkingen zoals erfdienstbaarheden van openbaar nut. Deze kunnen volgens de rechtspraak in principe zonder vergoeding opgelegd worden. In bepaalde gevallen heeft de wetgever evenwel ook hiervoor voorzien in een vergoedingssysteem. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de wijziging van een bestemming van een goed (vb. van woongebied naar bosgebied). In dergelijke gevallen kan men op grond van de wet een planschadevergoeding bekomen.

III   HOEVEEL GELD KRIJG JE?

De vraag hoeveel geld je ontvangt bij onteigening is niet zo eenvoudig te beantwoorden. We moeten het stellen met de algemene grondwettelijke vereiste dat het moet gaan om een billijke vergoeding. Meer preciseringen heeft de grondwetgever niet gegeven. Ook de wetgever geeft niet aan hoe deze schadevergoeding praktisch moet worden berekend.

Doorheen de rechtspraak en de rechtsleer komt wel een zekere systematiek terug. Met de onteigeningsvergoeding moet de onteigende in staat gesteld worden om zijn vermogen integraal weder samen te stellen op een door hemzelf gekozen wijze. De onteigende wendt de vergoeding aan zoals hij dat zelf wenst.

De vergoeding wordt doorgaans berekend aan de hand van de venale waarde (normale verkoopwaarde) van de betrokken grond en de opstallen hierop. Daarvoor wordt gekeken naar verkopen van gelijkaardige goederen. Het spreekt voor zich dat deze vergelijkingspunten kritisch moeten bekeken worden. Elk goed is anders en heeft positieve of negatieve punten in vergelijking tot een ander goed.

Naast de venale waarde wordt doorgaans ook een wederbeleggingsvergoeding toegekend. Deze moet de kosten (notaris-, registratie- en overschrijvingskosten) dekken die de onteigende zal moeten maken wanneer hij zich een gelijkwaardig goed wenst aan te schaffen (en zulks onafhankelijk van de vraag of hij zulk goed ook effectief aankoopt).

Daarnaast wordt doorgaans ook een wachtintrest toegekend. Deze is bedoeld als vergoeding van het verlies aan opbrengst van de onteigeningsvergoeding zolang deze niet wederbelegd is.

Afhankelijk van de situatie kunnen ook nog andere vergoedingen toegekend worden zoals de geschiktheidswaarde of affectatiewaarde. De eerste vergoeding is bedoeld als compensatie voor de kosten die gemaakt werden om het goed geschikt te maken aan een bijzondere situatie (vb. de woning geschikt maken voor een kind met een functiebeperking). Ook de nieuwe woning zal immers aangepast moeten worden aan de specifieke situatie. De vergoeding voor affectatiewaarde wordt dan weer in bepaalde gevallen toegekend wanneer de eigenaar een bijzondere genegenheidsband heeft opgebouwd met het goed die niet (onmiddellijk) bestaat met een nieuw goed. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een kasteeldomein dat reeds van generatie op generatie in dezelfde familie zit en waarbij bijvoorbeeld ook een wapenschild in de gevel is ingewerkt…

Ook allerhande kosten die zonder de onteigening niet gemaakt zouden moeten worden, kunnen voor vergoeding in aanmerking komen. Denk bijvoorbeeld aan een verhuisvergoeding. In bepaalde gevallen zal zelfs een dubbele verhuisvergoeding in aanmerking komen wanneer men in afwachting van de verwerving van een nieuw goed eerst nog elders heeft moeten huren. Er kan o.a. nog gedacht worden aan kosten van adreswijziging en publiciteit, vergoeding voor belastingkosten, kosten van technische en juridische bijstand,….

In geval van de onteigening van een bedrijf is naast de vergoeding voor de inkomstenderving, bedrijfsschade en stilstandsschade ook nog te denken aan bijvoorbeeld de vergoeding voor verlies van voordelige huur, vergoeding voor de kans van een huurvernieuwing, verlies aan cliënteel. Er zijn ook vergoedingsposten die heel specifiek zijn voor bepaalde bedrijfstakken. Denk bijvoorbeeld aan de prijzijvergoeding bij de onteigening van een landbouwbedrijf. Deze omvat het stro, de mest en de nà-vette die de landbouwer bij zijn vertrek achterlaat en de bewerkingen die hij heeft gedaan voor de komende oogst.

Aangezien er geen wettelijk lijstje bestaat van welke posten vergoed moeten worden, zal de beoordeling steeds in concreto moeten gebeuren, zo nodig door de rechter op basis van een deskundig verslag. Het is zaak om zich technisch en juridisch goed te laten bijstaan door iemand die thuis is in deze materie.

IV   OP WELKE MANIEREN KAN JE ONTEIGEND WORDEN: DEELS OF VOLLEDIG?

In bepaalde gevallen zal men slechts gedeeltelijk onteigend worden. Vanuit de hoger beschreven ‘noodzakelijkheidsvereiste’ mag immers niet meer onteigend worden dan wat strikt noodzakelijk is om het onteigeningsdoel te realiseren. Toch kan zo’n gedeeltelijke onteigening ook een belangrijke weerslag hebben op het gedeelte dat niet onteigend wordt. Denk bijvoorbeeld aan de onteigening voor de aanleg van een weg die een landbouwperceel in twee splitst. De landbouwer moet plots kilometers omrijden om het andere deel van zijn oorspronkelijke eigendom te bereiken. Bovendien zou het kunnen dat het schaalvoordeel dat hij had ten gevolge van de mooi aaneengesloten gronden wegvalt, hetgeen eveneens een aanzienlijke meerkost kan genereren. Een ander voorbeeld is de onteigening van de voortuinstrook voor de aanleg van een fietspad. Dit kan een enorme minderwaarde betekenen voor het resterend gedeelte aangezien men niet meer voor de eigen deur kan parkeren, parking voor cliënteel verdwijnt of omdat het pand esthetisch verminkt is. Ook de minderwaarde van het restant komt voor vergoeding in aanmerking.

In bepaalde gevallen zal de onteigening zo verregaand zijn dat het restant in feite geen economische waarde meer heeft. In bepaalde gevallen voorziet de wetgever in de mogelijkheid om de overheid te verplichten om ook tot aankoop over te gaan van dit resterende deel.

V   WAT ALS JE NIET AKKOORD BENT, WACHT JE DAN ALTIJD EEN PROCEDURESLAG? HOEVEEL KANS HEB JE OP SLAGEN?

Het Vlaams onteigeningsdecreet verplicht de overheid om eerst te trachten om de goederen minnelijk te verwerven. Op basis van ernstige onderhandelingen moet nagegaan worden of een vrijwillige koop-verkoop tot de mogelijkheden behoort. Op basis van de onderhandelingen zal dan een aanbod geformuleerd worden. Indien de eigenaar daarmee akkoord is, komt een verkoopovereenkomst tot stand.

Het gebeurt evenwel ook dat de eigenaar niet wenst te verkopen of dat het aanbod niet volstaat. In dat geval geniet de burger rechtsbescherming op een dubbel spoor. Hij kan de wettigheid van de onteigeningsbeslissing betwisten bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen en hij kan verweer voeren wanneer de overheid overgaat tot dagvaarding in onteigening bij de burgerlijke rechter.

De gerechtelijke fase van de onteigening vangt volgens het onteigeningsdecreet aan met een dagvaarding voor de vrederechter. In het kader van deze procedure zal de rechter eerst moeten oordelen over de wettigheid van de onteigening. Zo zal hij beoordelen of voldaan is aan alle grondwettelijke en wettelijke voorwaarden. Hij zal bijvoorbeeld nagaan of de administratieve onteigeningsbeslissing wettelijk is genomen en afdoende gemotiveerd is, of in voorkomend geval de vereiste machtiging van een ander bestuur is bekomen, of het openbaar onderzoek correct is verlopen, of er (ernstige) onderhandelingen zijn geweest en of in voorkomend geval het verzoek tot zelfrealisatie correct is beoordeeld. Tegen deze beslissing kan door de onteigende resp. door de onteigenaar beroep ingesteld worden bij de rechtbank van eerste aanleg.

Daarna, indien de onteigening wettig wordt bevonden, zal nog geoordeeld moeten worden over de onteigeningsvergoeding. Daartoe zal een deskundige aangesteld worden die een schattingsverslag moet opmaken. In het kader hiervan kunnen de partijen hun opmerkingen bezorgen aan de deskundige. Uiteindelijk zal deze zijn deskundigenverslag voorleggen aan de rechter. Het is de rechter die op basis van alle concrete feiten van het dossier en (mede) op basis van het deskundigenverslag de onteigeningsvergoeding vastlegt. Ook tegen deze beslissing is nog beroep mogelijk.

Een gerechtelijke onteigeningsprocedure kan, zeker wanneer de verschillende beroepsmiddelen worden uitgeput (met eventueel ook nog een procedure bij het Hof van Cassatie) wel geruime tijd aanslepen (in bepaalde gevallen ook een aantal jaren). Voor de eigenaar zijn er wel een aantal belangrijke waarborgen. De overheid kan immers de eigendom niet in het bezit nemen alvorens de (provisionele) onteigeningsvergoeding betaald is. Bovendien dient bij de bepaling van de onteigeningsvergoeding het moment van de uitspraak hierover in acht genomen te worden. Op het moment van de uitspraak wordt immers de waarde van het goed in geld uitgedrukt. Door het verloop van de tijd kan het noodzakelijk zijn de voorheen uitgedrukte waarde te actualiseren (in functie van de koopkracht van de munt die bv. in tussentijd al dan niet sterk gedaald kan zijn of in functie van een stijging op de vastgoedmarkt). Zoniet, dan zou de onteigende op het moment dat de vergoeding wordt toegekend zijn patrimonium niet volledig kunnen herstellen en zou er geen volledige en dus geen billijke schadevergoeding toegekend worden.

VI   WAT GEBEURT ER MET WONINGEN/GRONDEN DIE VOLLEDIG ONTEIGEND ZIJN? WORDEN ZE ALTIJD GESLOOPT OF GEBRUIKT DE OVERHEID ZE SOMS (TIJDELIJK) VOOR ANDERE DOELEINDEN?

De overheid zal de via onteigening verworven goederen aanwenden voor de realisatie van haar onteigeningsdoel. De overheid is niet verplicht om onteigende woningen meteen af te breken. Deze kunnen in afwachting van de verdere realisatie van het onteigeningsdoel mogelijk tijdelijk nog een invulling krijgen. Soms gebeurt het dat de overheid haar onteigeningsdoel toch niet kan of wil realiseren. Haar beleid kan immers in tussentijd gewijzigd zijn. Denk bijvoorbeeld aan het polderdorp Doel dat oorspronkelijk volledig zou moeten verdwijnen in functie van de havenontwikkelingen, maar waar recent beslist werd dat het dorp toch leefbaar zou zijn en behouden zou kunnen worden. In bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden voorziet de onteigeningswetgeving in de mogelijkheid om de wederoverdracht te vorderen van de destijds onteigende goederen. Deze moeten dan opnieuw overgedragen worden aan de oorspronkelijke eigenaar.

De prijs die moet betaald worden voor de weder over te dragen goederen bedraagt volgens het Vlaams onteigeningsdecreet maximaal het bedrag van de vergoeding dat de onteigende ontvangen heeft. In bepaalde gevallen kan dit voor de onteigende gunstig zijn wanneer de marktprijs ondertussen sterk gestegen is. Zo kan het verloop van de tijd in onteigeningsgeschillen, naast een bron van frustratie, soms toch nog een onverwachte bondgenoot zijn voor de onteigende.

VII   BESLUIT

Onteigening is steeds een delicate en complexe aangelegenheid. Delicaat omdat geraakt wordt aan de fundamenten van ons economisch bestel: het eigendomsrecht dat grondwettelijk verankerd en beschermd is. Complex omdat heel wat juridisch inzicht vereist is in de werking en samenhang van heel wat verschillende concepten, rechtsbronnen en procedures. Complex ook omdat het vaststellen van de onteigeningsvergoeding op basis van verschillende mogelijke vergoedingscomponenten geen sinecure is en maatwerk vereist. De overheid is in deze materie (vaak) een repeat-player, maar degene die onteigend wordt maakt dit (doorgaans) slechts een enkele keer mee. En dat is best ingrijpend. Het is dan ook van groot belang dat men zich hierin deskundig juridisch en technisch laat bijstaan.