Nood aan een duidelijk stikstofkader

De recente vernietiging van de omgevingsvergunning voor het miljardenproject van chemisch bedrijf Ineos heeft heel wat losgemaakt. Er is hierover reeds heel wat politiek en maatschappelijk debat gevoerd. Maar wat heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen nu echt beslist en wat is de relevantie hiervan?

In elk geval is dit niet de enige zaak waarin stikstof een hoofdrol speelt. Steeds vaker worden vergunningsaanvragen afgewezen of vernietigd op gronden waarbij rechtstreeks of zijdelings (het) stikstof(kader) betrokken is.

Het valt daarbij op dat de schuld van het mislukken van heel wat projecten vaak meteen gelegd wordt bij het stikstofkader. Maar het is veeleer het ontbreken van een robuust kader of het onoordeelkundig en slaafs toepassen van een overgangskader dat de werkelijke oorzaak is van het falend vergunningenbeleid. Het is veelal niet stikstof dat de vergunningsaanvrager de das omdoet, maar wel de wijze waarop de vergunningverlener de aanvraag beoordeelt en motiveert op het vlak van (de effecten van) stikstof.

We bekijken hieronder waar het misliep en hoe het beter kan.

De Raad voor Vergunningsbetwistingen vernietigt de omgevingsvergunning voor het Ineos ‘Project One’

Het Ineos-project en het natuurgebied ‘Brabantse Wal’

Op 7 juni 2022 verleende de Vlaamse regering een omgevingsvergunning aan het bedrijf Ineos voor de constructie en exploitatie van een nieuwe ethaankraker in de Antwerpse Haven. Met dit project heeft men als doel om ethaan om te zetten in ethyleen, een essentiële grondstof voor de productie van plastic. De Nederlandse provincie Noord-Brabant stelde samen met 14 milieuverenigingen een vernietigingsberoep in bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen.

Door het project zou er namelijk een risico bestaan op een bijkomende stikstofdepositie op het natuurgebied ‘Brabantse Wal’. Dit natuurgebied, net over de Nederlandse grens, valt onder de natuurgebieden die door de Europese Habitatrichtlijn worden beschermd, ook wel beter gekend als de speciale beschermingszones. De doelstelling van deze speciale beschermingszones is om de instandhouding van de ‘gunstige staat’ van de habitats, planten en dieren te waarborgen. De PAS-gebiedsanalyse heeft hierbij vastgesteld dat de kritische depositiewaarde van de beschermde habitattypes en stikstofgevoelige leefgebieden van de Brabantse Wal al overschreden zou zijn.

Het juridisch beoordelingskader

Volgens artikel 36ter van het natuurdecreet (dat een omzetting vormt van artikel 6, derde lid Habitatrichtlijn) moet bij het indienen van de vergunningsaanvraag altijd worden geëvalueerd of deze aanvraag mogelijk aanzienlijke schade kan veroorzaken aan de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone. Volgens de parlementaire voorbereiding vallen ook de uitgevoerde projecten die buiten de speciale beschermingszones significante gevolgen voor het beschermd gebied kunnen hebben onder dit toepassingsgebied.

In de praktijk wordt dit onderzoek steeds in twee stappen uitgevoerd: eerst de voortoets en indien nodig de passende beoordeling. Enkel wanneer er op basis van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft voor een nabijgelegen speciale beschermingszone, hoeft er geen passende beoordeling te worden opgemaakt (HvJ 7 september 2004, C-127/02).

Beslissing van de Raad

In zijn vernietigingsbeslissing heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen geconcludeerd dat de Vlaamse regering op basis van artikel 36ter van het natuurdecreet onvoldoende heeft gemotiveerd dat de extra stikstofuitstoot van de ethaankraker geen risico vormt voor het nabijgelegen natuurgebied ‘Brabantse Wal’.

De Vlaamse regering baseerde zich om de bijkomende depositie goed te keuren op het feit dat deze zich nog onder de drempelwaarde van 1% van de kritische depositiewaarden zou bevinden die bepaald staan in de ministeriële instructie van 2 mei 2021. Echter, volgens de Raad kan men niet eenvoudigweg volstaan met een mathematische verwijzing naar de ministeriële instructie. Hoewel deze instructie richtlijnen biedt voor adviserende overheden bij het voorbereiden van vergunningsbeslissingen en adviezen, wordt er binnen deze richtlijnen zelf ook benadrukt dat deze niet altijd mechanisch kunnen worden toegepast.

De Raad is hierbij van mening dat de Vlaamse regering te ‘routinematig’ en ‘achteloos’ tot de conclusie komt dat er geen significante effecten zullen optreden binnen het gebied. Daarom vindt de Raad het essentieel dat er een individuele benadering plaatsvindt van het natuurgebied ‘Brabantse Wal’ om de impact hier ook adequaat te beoordelen.

Daarnaast heeft de Raad geoordeeld dat de passende beoordeling in het aanvraagdossier volgens artikel 36ter, §3 natuurdecreet ‘ontoereikend’ is. In het arrest werd verwezen naar de bijgevoegde studie van IOB, waarin werd gesteld dat er geen significante aantasting zou plaatsvinden, omdat de totale depositie altijd lager zou zijn dan 0,3 kg N/ha per jaar. De studie concludeerde dat de effecten niet meetbaar of waarneembaar zouden zijn.

Niettemin oordeelde de Raad dat deze beoordeling niet voldeed aan de eisen die het Hof van Justitie stelt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie mag een passende beoordeling geen leemten vertonen. Ze moet daarentegen volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied wegnemen. Volgens de Raad werd in dit geval onvoldoende rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van het natuurgebied.

Richting een stikstofdecreet?

Dit arrest verwijst (zijdelings) naar het decretaal kader inzake stikstof waarvan al enige tijd sprake is. Daarop kan de Raad uiteraard niet vooruitlopen. De Raad oordeelde dat ‘de vergunningverlener in zijn beoordeling niet kan ‘vooruitlopen op het toekomstig regelgevend kader van een definitieve programmatische aanpak stikstof en het daarin verankerde maatregelenpakket’.
Het is in elk geval essentieel dat het Stikstofakkoord, dat op 10 maart 2023 is ondertekend, eindelijk in de vorm van een decreet wordt gegoten. Daarmee kan een solide basis gelegd worden om de toekomstige vergunningverlening op te enten. Maar dat kader zal zelf wel in overeenstemming moeten zijn met de stringente Europese regelgeving en met grondwettelijke beginselen zoals het gelijkheidsbeginsel. En dan nog: ook mét een solide en robuust wetgevend kader moet de vergunningverlenende overheid haar beslissingen nog steeds afdoende motiveren.

Hoe dat moet ‘afdoende motiveren’? Precies daarover schreef Mr. Tijs zijn boek ‘Handleiding voor de motivering van (omgevings)vergunningen’ (Politeia). Mr. Tijs begeleidt ondernemingen en overheden bij de voorbereiding van vergunningsaanvragen resp. vergunningsbeslissingen precies met het oog op het vermijden van dergelijke motiveringsgebreken.

Heeft u vragen over de impact van stikstof op vergunningsaanvragen of over de motivering van omgevingsvergunningen? Neem dan zeker contact op met onze specialisten overheidsrecht en omgevingsrecht zodat wij u op maat kunnen adviseren.

Reiner Tijs