Het Grondwettelijk Hof vernietigt de attentieplicht en de relativiteitseis

Het Grondwettelijk Hof sprak zich recent vernietigend uit over Vlaamse regelgeving die tot doel had de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen te optimaliseren. De toegang tot de rechter wordt hiermee volgens het Hof te ernstig beperkt.

Beperking van de toegang naar de Raad voor Vergunningsbetwistingen

De Vlaamse regelgever heeft getracht de procedures voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Handhavingscollege te optimaliseren en te versnellen door drie ontvankelijkheidsvoorwaarden te implementeren in de regelgeving omtrent de procedures voor de voormelde administratieve rechtscolleges.

De hervormingen werden verantwoord door een stijgend aantal beroepsprocedures en vernietigingsverzoeken. Het feit dat grote projecten moeten voldoen aan talrijke en complexe regels, maakt het bijna onmogelijk om een waterdichte vergunning af te leveren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat heel wat vergunningen door de RvVb worden vernietigd. Het te snel overgaan tot procedures moest aldus worden verholpen. De regelgever wilde dan ook ingrijpen en schreef in artikel 35 van het DBRC-decreet in dat de schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel enkel nog kan worden ingeroepen in volgende gevallen:

(1) indien de partij die de schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel aanvoert door de ingeroepen onwettigheid wordt benadeeld (de ‘belangenschade’),

(2) als de norm of algemeen rechtsbeginsel strekt tot de bescherming van de belangen van de verzoekende partij (de ’relativiteitseis’) én

(3) als die partij de onwettigheid reeds op het meest nuttige ogenblik in de bestuurlijke procedure heeft opgeworpen (de ‘attentieplicht’).

Het recht op toegang tot de rechter geschonden

Het Grondwettelijk Hof grijpt in

In zijn arrest van 11 april 2023, oordeelde het Grondwettelijk dat de relativiteitseis en de attentieplicht in strijd zijn met het recht op toegang tot de rechter (artikel 13 van de Grondwet en 6 en 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens) en met het recht op bescherming van een gezond leefmilieu (artikel 23 van de Grondwet). Bijgevolg worden deze twee voorwaarden vernietigd door het Grondwettelijk Hof. De voorwaarde van de belangenschade wordt niet vernietigd, voor zover deze voorwaarde wordt opgevat in de interpretatie die het Hof hieraan geeft.

In zijn uiteenzetting wijst het Grondwettelijk erop dat het recht op toegang tot de rechter wel degelijk kan worden onderworpen aan ontvankelijkheidsvoorwaarden, zonder dat deze ertoe mogen leiden dat de toegang tot de rechter dermate wordt beperkt. Hierbij ging het Hof na of dit het geval was voor de drie voorwaarden in het kader van de twee administratieve rechtscolleges.

Belangenschade

Belangenschade houdt in dat een opgeworpen schending niet tot de vernietiging kan leiden als de partij die de schending aanvoert niet wordt benadeeld door de ingeroepen onwettigheid. Zo heeft een verzoeker geen belang bij een middel dat betrekking heeft op de organisatie van het openbaar onderzoek naar een vergunningsaanvraag, wanneer blijkt dat hij in het kader van dat openbaar onderzoek een bezwaarschrift heeft ingediend.

Deze vereiste van belangenschade is overeind gebleven. Deze vereiste dient wel zo te worden begrepen dat milieuverenigingen steeds dienen te worden geacht in hun collectief belang te worden geschaad door een onwettigheid bij de besluitvorming in omgevingszaken, zodat de bestreden bepaling het belang van zulke verenigingen om een dergelijke onwettigheid aan te voeren niet kan beperken.

Relativiteitseis

De relativiteitseis houdt in dat een opgeworpen schending niet tot vernietiging kan leiden als de ingeroepen onwettigheid kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De relativiteitseis vereist dus een verband tussen de beroepsgrond en de reden om de beslissing te betwisten. Aan deze voorwaarde is bijvoorbeeld niet voldaan wanneer een partij zich beroept op een beweerde schending van de veiligheidsnormen voor windturbines indien deze persoon zelf geen veiligheidsrisico’s loopt, omdat hij geen omwonende is.

Het Hof vernietigt de relativiteitseis, aangezien het de combinatie van de relativiteitseis met de vereiste van belangenschade niet redelijk verantwoord acht. Indien de bestuursrechter ten aanzien van de verzoekende partij in concreto heeft vastgesteld dat zij belang heeft bij haar beroep en derhalve bij de vernietiging van de bestreden beslissing, en dat zij in haar belangen werd geschaad door de in het middel aangevoerde onwettigheid, is het volgens het Grondwettelijk Hof niet redelijk verantwoord alsnog het onderzoek ten gronde van dat middel te verhinderen. Dit zou betekenen dat men beslissingen in dat geval niet kan vernietigen als de onwettigheid de bescherming van andere belangen beoogt dan die van de verzoekende partij. Door telkens na te kijken of de belangen al dan niet worden beschermd door de norm, doet men bovendien afbreuk aan de doelstelling om de procedures te versnellen. Ten slotte zou het gebrek aan een duidelijk beschermingsbereik ook tot rechtsonzekerheid en onvoorspelbaarheid kunnen leiden.

Attentieplicht

De attentieplicht houdt in dat een onwettigheid moet worden ingeroepen op het nuttige ogenblik waarop het kan worden aangevoerd tijdens de bestuurlijke procedure. Het is dus een verplichting om bezwaren en grieven in een zo vroeg mogelijk stadium van de bestuurlijke procedure op te werpen. Deze plicht beoogt de vergunningverlenende overheid toe te laten zoveel mogelijk informatie te verzamelen, zodat zij met kennis van zaken een beslissing kan nemen en onwettigheden kan remediëren.

Het Hof oordeelt dat de doelstelling van een tijdige en correcte informatievergaring de attentieplicht niet verantwoord. Ook de attentieplicht wordt dus vernietigd,  aangezien deze verplichting tot gevolg zal hebben dat burgers zich vanaf het begin moeten laten bijstaan door een raadsman, wegens de complexiteit van bestuurlijke procedures. Bovendien valt het volgens het Hof niet te verantwoorden dat de zorgvuldigheidsplicht van de overheid, waarover het bestuur – in tegenstelling tot de burger – beschikt om onregelmatigheden te identificeren en te remediëren, zou worden omgezet in een zorgvuldigheidsplicht van de burger.

Ten aanzien van het Handhavingscollege, dat uitspraak doet over beroepen tegen bestuurlijke sancties in omgevingszaken, gaat men ook over tot de ongrondwettigheid van de relativiteitseis  en de attentieplicht. Hier wordt bijkomend opgemerkt dat rekening moet worden gehouden met de aard van de bestreden beslissingen. Bestuurlijke sancties hebben een punitief karakter en de persoon die wordt getroffen door een dergelijke sanctie moet, ingevolge het recht op een effectief rechtsmiddel en de rechten van verdediging, alle middelen kunnen aanvoeren tegen het opleggen van deze sanctie.

Vergelijking met het arrest van het Grondwettelijk Hof nr.46/2019 van 14 maart 2019

De uitspraak van het Hof in het arrest van 11 april 2023 valt niet uit de lucht. Op de beperking van de toegang tot de rechter wordt immers streng toegekeken. Eerder vernietigde het Grondwettelijk Hof reeds de artikelen 133 en 151 van het Decreet van 8 december 2017. Deze bepalingen voerden ook een beperking in van de toegang tot het administratief beroep en het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Zo kon men enkel toegang tot het administratief beroep en het beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen verkrijgen indien men deelnam aan het openbaar onderzoek door middel van het indienen van een gemotiveerd standpunt, opmerking of bezwaar. Indien een dergelijk bezwaar niet werd ingediend, werd een later beroep onontvankelijk.

Deze beperkingen waren volgens het Hof niet evenredig met de nagestreefde doelstelling om de procedures te stroomlijnen en rechtszekerheid te garanderen. Het Grondwettelijk Hof oordeelde destijds ook dat deze ontvankelijkheidsvoorwaarde in strijd was met het recht op toegang tot de rechter en bijgevolg vernietigd diende te worden wegens een schending van de artikelen 10, 11 en 13 van de Grondwet.

Conclusie

Met dit arrest wordt de beperking van de toegang voor de Raad van Vergunningsbetwistingen en het Handhavingscollege ongedaan gemaakt. Hervormingen die de toegang van burgers tot de rechter beperken vormen niet de oplossing om de procedures te reduceren, te optimaliseren en te versnellen. Er zullen andere oplossingen gezocht moeten worden, zoals het vereenvoudigen van de complexe regelgeving en procedures, een voldoende uitgebreid personeelsbeleid en de grondige scholing en ondersteuning van de omgevingsambtenaren.

Voor dit laatste is Forum Advocaten reeds jaren een partner van de overheid. We organiseren regelmatig opleidingen voor de publieke sector, we schrijven regelmatig bijdragen over het omgevingsrecht (waaronder een handleiding over de motivering van omgevingsvergunningen). In concrete dossiers timmeren we graag mee aan waterdichte vergunningen.

Heeft u vragen over de impact op een administratieve beroepsprocedure? Neem dan zeker contact op met onze specialisten overheids- en omgevingsrecht, zodat wij u op maat kunnen adviseren.

Contacteer een advocaat omgevingsrecht

Reiner Tijs, Amber Simons & Cléo Kennes