Het stakingsrecht en de minimale dienstverlening bij het spoor: het huwelijk houdt grotendeels stand.

Sinds januari 2018 moeten spoorwegmaatschappijen, zoals de NMBS, een minimale dienstverlening garanderen in geval van staking. De wet die deze minimale dienstverlening oplegt, werd onder meer door verschillende vakbonden onderworpen aan het oordeel van het Grondwettelijk Hof met als doel om de volledige of gedeeltelijke vernietiging van deze wet te bekomen.

Het Grondwettelijk Hof heeft in een arrest van 14 mei 2020 uitspraak gedaan over deze kwestie, waarbij verschillende interessante overwegingen werden gemaakt.

 

Even herhalen: het stakingsrecht en de minimale dienstverlening

Het stakingsrecht is fundamenteel, maar niet absoluut

Het stakingsrecht wordt door verschillende Internationale en Europese regelgevende instrumenten gewaarborgd, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, het (Herzien) Europees Sociaal Handvest en het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. In België bestaat er geen wet die het stakingsrecht regelt, maar zijn er verschillende juridische bronnen (en rechtspraak) die het stakingsrecht erkennen.

Het stakingsrecht is echter niet absoluut, wat wil zeggen dat er beperkingen op het stakingsrecht mogelijk zijn. Zo zijn beperkingen mogelijk wanneer ze (1) bij wet zijn voorgeschreven, (2) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving om de rechten en vrijheden van anderen te beschermen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden en (3) uitsluitend worden toegepast voor het doel waarvoor ze zijn bestemd. Daarnaast mag het stakingsrecht ook niet worden misbruikt.

Minimale dienstverlening bij het spoor

De minimale dienstverlening bij het spoor is een voorbeeld van een inmenging van de wetgever in het stakingsrecht en vormt aldus een beperking van het stakingsrecht. De minimale dienstverlening bij het spoor werd ingevoerd door de Wet van 23 juli 1926 betreffende de NMBS en het personeel van de Belgische Spoorwegen en werd gewijzigd door de wet 29 november 2017 betreffende de continuïteit van de dienstverlening inzake personenvervoer per spoor in geval van staking.

Deze wet bepaalt onder meer dat een minimumtermijn van 8 werkdagen gerespecteerd dient te worden tussen het indienen van de stakingsaanzegging en het begin van de staking (art. 114/2 van de voormelde wet) en voorziet in een procedure die een aangepast vervoersaanbod verstrekt in geval van een staking (art. 153/1 van voormelde wet).

Onder meer de NMBS zal daarbij bepalen welke beroepscategorieën als essentieel zullen worden beschouwd en dewelke nodig zijn om een aangepast vervoersaanbod te verstrekken, waarna vervolgens vervoersplannen zullen worden bepaald. Om dit aangepast vervoersaanbod te kunnen verstrekken, doet men beroep op “niet aan de staking deelnemende werknemers”. Dit wil zeggen dat de personeelsleden in principe minstens 72 uren voor het begin van de stakingsdag hun definitieve intentie moeten kenbaar maken en aldus moten meedelen of zij al dan niet zullen deelnemen aan de staking. De werknemers die hun intentie om al dan niet aan de staking deel te nemen niet binnen deze termijn meedelen, stellen zich bloot aan een tuchtsanctie.

Er werd in de voormelde wet eveneens bepaald dat de personeelsleden zicht moeten onthouden van het treffen van maatregelen die het verstrekken van het vervoersaanbod zouden kunnen belemmeren. Zo mogen zij bijvoorbeeld de toegang tot de arbeidsplaats niet blokkeren voor de personeelsleden die willen werken.

 

Het Grondwettelijk Hof: is de minimale dienstverlening bij het spoor verzoenbaar met het stakingsrecht?

Waarom zou de minimale dienstverlening niet verzoenbaar zijn met het stakingsrecht?

De verzoekende partijen in deze zaak hebben verschillende argumenten aangehaald om de volledige, dan wel gedeeltelijke vernietiging van de wet aan te halen.

Ten eerste haalden de verzoekende partijen aan dat het mechanisme van de intentieverklaring in geval van staking en van het verbod op stakingsposten de vakbondsvrijheid en het recht op collectief onderhandelen zouden schenden.

Ten tweede zou de voormelde wet afbreuk doen aan de standstill-verplichting uit artikel 23 van de Grondwet in zoverre het een aanzeggingstermijn van minstens acht werkdagen invoert die de vakorganisaties vóór elke staking bij de spoorwegen moeten respecteren, terwijl het beginsel en de termijn van de stakingsaanzegging voorheen het voorwerp uitmaakten van een gentlemen’s agreement die tussen de sociale partners werd gesloten. Volgens de verzoekende partijen brengen de wet een achteruitgang in de bescherming van het recht op collectief onderhandelen en van het recht op collectieve actie met zich mee.

Ten derde halen de verzoekende partijen aan dat het wettigheidsbeginsel en het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie geschonden wordt. De wetgever zou immers, door een mechanisme van intentieverklaring in te voeren zonder de nadere regels ervan te preciseren en door diverse sancties in te voeren zonder de aard ervan te preciseren, nalaten om essentiële aspecten van het recht op collectief onderhandelen en van het recht op collectieve actie te regelen. De wet zou bijgevolg niet in overeenstemming zijn met het wettigheidsbeginsel, aangezien de wetgever aan een categorie van personen, namelijk de personeelsleden van de spoorwegmaatschappijen, het optreden van een democratisch verkozen vergadering heeft ontzegd. Op die manier wordt een te ruime delegatie verleend aan de directies van de spoorwegmaatschappijen met betrekking tot het bepalen van de concrete nadere regels om de intentieverklaringen mee te delen, alsook van de verwerking ervan.

Ten vierde zou de wet ook het recht op eerbiediging van het privéleven schenden, aangezien (1) de wet een mechanisme van intentieverklaring invoert dat de verwerking van persoonsgegevens vereist, (2) nalaat om essentiële aspecten ervan te regelen en (3) aan de raad van bestuur van HR Rail te veel vrijheid laat om de nadere regels van de intentieverklaring vast te stellen en te beslissen over het gebruik dat van de verzamelde gegevens. Zij zouden schenden eveneens artikel 9 van de AVG, aangezien de wetgever zich niet op een reden van zwaarwegend algemeen belang kan beroepen en aangezien de wet niet voorziet in passende en specifieke maatregelen ter bescherming van de rechten van de betrokken personen.

Ten vijfde zou het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie worden geschonden, zoals onder meer:

• Een verschil in behandeling onder de personeelsleden die zich op een stakingsdag aandienen op de arbeidsplaats, naargelang zij hun intentie om te werken al dan niet hadden aangekondigd. De eerstgenoemden hebben de waarborg dat zij kunnen werken, terwijl de laatstgenoemden worden gelijkgesteld met stakende personeelsleden en zich blootstellen aan een tuchtsanctie.
• De identieke behandeling van, enerzijds, de personeelsleden die hun intentie om deel te nemen aan de staking hebben meegedeeld en die zich op de dag van de staking aandienen op hun arbeidsplaats en, anderzijds, diegenen die hun intentie om niet deel te nemen aan de staking hebben meegedeeld en zich op de dag van de staking niet aandienen op hun arbeidsplaats, in zoverre die twee categorieën zich blootstellen aan een tuchtsanctie.
• Een verschil in behandeling tussen de personeelsleden die meer dan 72 uur vóór het einde van de stakingsaanzegging de beslissing hebben genomen om deel te nemen aan de staking en die aan de beoogde intentieverklaring hebben kunnen voldoen, en diegenen die minder dan 72 uur vóór het einde van de aanzegging de beslissing hebben genomen om deel te nemen aan de staking en die bijgevolg niet aan de intentieverklaring hebben kunnen voldoen. Enkel de eerstgenoemden kunnen hun stakingsrecht vrij uitoefenen, terwijl de laatstgenoemden zich blootstellen aan een tuchtsanctie.

 

Wat heeft het Grondwettelijk Hof uiteindelijk beslist?

Het Grondwettelijk Hof heeft zich in een lang arrest uitgesproken over de verschillende gronden die door de verzoekende partijen werden aangehaald om de volledige dan wel gedeeltelijke vernietiging van de wet te bekomen.

Van de vijf middelen die de verzoekende partijen hebben aangehaald, heeft het Grondwettelijk Hof uiteindelijk enkel op het vlak van de tuchtsanctie een schending vastgesteld.

Artikel 153/1, §3, tweede lid van de voormelde wet bepaalt immers dat de personeelsleden, in geval van staking met een duur van verscheidene dagen waarop dezelfde aanzegging betrekking heeft, uiterlijk tweeënzeventig uur vóór de eerste stakingsdag waarop hun aanwezigheid voorzien is, hun definitieve intentie moeten meedelen of ze al dan niet aan de staking deelnemen en dit voor elke stakingsdag waarop hun aanwezigheid voorzien is. De personeelsleden die hun intentie om al dan niet aan de stakingsdag deel te nemen niet binnen de voormelde termijn kenbaar maken, stellen zich bloot aan een tuchtsanctie.

Het feit dat een personeelslid, die zijn intentie om niet aan de staking deel te nemen (en aldus wil werken) niet zou meedelen, zich blootstelt aan een tuchtsanctie, is volgens het Grondwettelijk Hof echter onevenredig ten aanzien van de nagestreefde doelstellingen. De woorden “al dan niet” moeten aldus worden geschrapt.

Uit het arrest van het Grondwettelijk Hof kunnen vier zaken worden afgeleid:

• Het volstaat dat enkel de personeelsleden die te kennen geven dat ze willen deelnemen aan de staking, hun intentie conform de geldende termijnen ter kennis brengen van de werkgever.
• Een personeelslid die zich op de arbeidsplaats aanbiedt hoewel hij niet had verklaard dat hij tijdens de staking zou werken, wordt niet gestraft met een tuchtsanctie.
• Enkel het personeelslid dat effectief staakt, maar zijn of haar intentie niet of niet tijdig heeft aangegeven of had aangegeven dat hij of zij niet zou deelnemen aan de staking, riskeert een tuchtsanctie.
• Het personeelslid dat heeft verklaard dat hij of zij wil staken, maar zich toch op de arbeidsplaats aanbiedt, stelt zich bloot aan een tuchtsanctie, zelfs al gaat hij of zij aan de slag op de arbeidsplaats.

Het Grondwettelijk Hof oordeelt wel dat de regeling inzake de minimale dienstverlening de stakende werknemers niet verhindert om vreedzame stakingsposten te organiseren, teneinde de andere werknemers ervan te overtuigen zich bij de stakingsactie aan te sluiten. Bovendien kunnen de vakorganisaties zich inzetten om de personeelsleden, die tot de essentiële operationele beroepscategorieën behoren, ervan te overtuigen zich tot 72 uur vóór de stakingsdag bij de staking aan te sluiten.

 

Opent dit arrest van het Grondwettelijk Hof deuren naar andere minimale dienstverleningen?

De verzoekende partijen in deze zaak beoogden de volledige dan wel gedeeltelijke vernietiging van de nieuwe wet. Zij zijn immers tegen het feit dat een minimale dienstverlening wordt opgelegd, dewelke het stakingsrecht hoe dan ook inperkt. Het Grondwettelijk Hof denkt daar echter anders over.

Het feit dat het Grondwettelijk Hof uitsluitend een schending vaststelt inzake het opleggen van een tuchtsanctie is weliswaar een terechte en niet onbelangrijke overwinning voor de verzoekende partijen, maar het is en blijft een pyrrusoverwinning. Zij hadden meer dan waarschijnlijk op een beter arrest gehoopt.

De vraag rijst of dit arrest van het Grondwettelijk Hof nu de deur opent naar andere toekomstige inmengingen in het stakingsrecht. Het Grondwettelijk Hof oordeelt immers dat een minimale dienstverlening kan worden ingevoerd in openbare diensten die, zonder essentieel te zijn, evenwel van primordiaal belang zijn. Maar wat betekent dit juist?

De invulling van het begrip “primordiaal belang” lijkt aan willekeur onderworpen te zijn. De Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) benadrukt dat er slechts sprake is van een minimale dienstverlening (1) wanneer het gaat om verrichtingen die strikt noodzakelijk zijn om te garanderen dat in de basisbehoeften van de bevolking of in de minimale eisen van de dienst wordt voorzien, waarbij de doelmatigheid van de pressiemiddelen behouden blijft en (2) de organisaties moeten kunnen deelnemen aan het bepalen van die dienstverlening, net zoals de werkgevers en de overheid.

In het gevangeniswezen heeft Minister van Justitie Koen Geens bij Wet van 23 maart 2019 reeds een minimale dienstverlening ingevoerd, dewelke zeer gelijkaardig is aan de minimale dienstverlening bij het spoor. Hoewel ons Belgisch rechtssysteem geen precedentenwerking kent, is het becommentarieerde arrest van het Grondwettelijk Hof wel gezaghebbend en zal de minimale dienstverlening in het gevangeniswezen wellicht standhouden.

Het arrest zou ook een (nieuwe) opening kunnen vormen naar een minimale dienstverlening bij De Lijn, dewelke er al langer zit aan te komen en die in januari 2020 in een stroomversnelling leek te komen, maar door de coronacrisis opnieuw voor onbepaalde tijd in de koelkast werd gestoken.

In ieder geval zal het uitkijken zijn hoe hiermee door werkgevers- en werknemersorganisaties en de politiek zal worden omgegaan.

Indien u vragen zou hebben over het stakingsrecht en/of minimale dienstverlening, kan u steeds bij ons terecht. Wij staan u hierin graag bij.

Maxime Jeanray & Jana Kern